是经济林，还是零星果树？“叶县强拆果园”补偿标准存争议

▲ 贾柯大学毕业后返乡创业，承包村里土地种梨树。（受访者供图 / 图）

文｜南方周末记者 吴小飞

南方周末实习生 肖林蕊 李心月 李东绚

责任编辑｜谭畅

2024年9月20日，河南省平顶山市发布通报称，针对近日网络热议的“叶县强拆果园”一事，平顶山市委、市政府已成立由纪委监委、自然资源和规划、农业农村等部门组成的联合调查组开展调查。

9月初，叶县任店镇梨花庄园负责人贾柯在网络上公开控诉，该县因修建高速公路征用部分农村土地，包括其苦心经营多年的果园，在补偿标准和金额没有谈好的情况下，县政府领导带队“强拆”了果园。信息发布后引发了广泛关注。

“最后一次谈判是9月8号，镇政府还是坚持18万的（补偿）方案没改口，我们自然不会同意，还是僵着。”9月21日，贾柯告诉南方周末记者，他目前在等待调查组的介入。

2014年大学毕业后，贾柯响应当地政府号召返乡创业，在家人的支持下承包了村里30亩土地种起了梨树，并成立了平顶山梨花庄园有限公司，重点培育黄金梨进行品牌化经营。2020年，其水果品牌被纳入河南省“知名农产品品牌”行列。

据媒体报道，2021年6月，叶县至鲁山高速公路（以下简称“叶鲁高速”）开始建设，该公路全长约67.5公里，是河南省高速公路“13445工程”第二批的重要项目，实施机构为平顶山市交通运输局。

至2023年前后，工程推进至叶县任店镇。按照规划，“这条公路（叶鲁高速）需要占用我们差不多8亩果园，是标准的经济林，但是县里面却要按照零星果树的标准补偿，这两者的价格相差十几二十倍。”贾柯告诉南方周末记者。因占地补偿上的较大分歧，双方一直未能达成一致协议。

书面凭证显示，2023年6月初，任店镇政府向贾柯下达《限期清理通知书》（以下简称通知书），按照《河南省人民政府关于征收农用地区片综合地价有关问题的通知》(豫政[2020]16号文件)，要求贾于2023年6月14日前自行清理征地上的地面附属物梨树、房子等。

通知书称，如贾柯逾期不清理，任店镇政府将依照相关法律法规清理该区域地上附着物，并强调“叶鲁高速公路建设是省、市重点建设项目，如出现人为阻工将承担相应法律责任”。

贾柯介绍，就地方政府上述行为，他曾向叶县法院提起行政诉讼，后经多方沟通，镇政府撤回了上述通知书。此后，双方就补偿标准进行了多轮沟通，但始终未能达成一致。

直到2024年4月2日，地方政府开始执法。当日视频显示，多名疑似执法人员在果园中将村民“带离”现场。果农与叶县胡姓副县长的通话录音显示，胡承认参与了此次拆迁，并表示为了推进（高速公路）项目的进展，自己愿意承担责任。

“叶鲁高速是叶县重要的工程项目，上下都很重视，相较于执法（是否）简单粗暴，地方官员更在意这个项目能不能按期推进。”一位曾在当地司法体系长期供职的原公职人员透露。

2024年9月21日至22日，南方周末记者多次以电话和短信的方式联系包括胡副县长在内的多位叶县及任店镇负责人，至发稿时未获回应。任店镇一名张姓负责人称自己“没有参与事件的处理工作，目前也在等待市里调查结果公布”。

果园里种植的黄金梨。（受访者供图 / 图）

“根据土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。从该案例看，如果为了修高速公路这样的基础设施项目，符合公共利益需要，政府有权对土地进行征收，因为征收本身就带有一定的强制性，但政府的征收土地行为既要程序合法，也要按相关标准给予公平补偿。”中国农业大学土地科学和技术学院副院长朱道林说。

据土地管理法、土地管理法实施条例等相关规定，县级以上地方人民政府作出交出土地的决定后，被征地人不在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼、仍拒不交出土地的，县级以上人民政府可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。

“由于农村土地多为集体用地，许多地方征收时由村集体统一和征收实施主体签订补偿协议，之后再由村集体和村民自行协商签订对应土地的补偿协议。也就是说只要村集体表决后同意征收，个别村民的补偿协议没谈好可以继续协商，并不影响整体的征收行动。” 北京京安律师事务所律师张越说。

2024年9月21日晚间，南方周末记者致电贾柯所在的尚武营村村支书，问询县政府上述征地行为是否通过村集体表决。村支书未直接回应，仅表示自己“是为了县高速公路项目顺利推进，问心无愧”。

张越亦强调，在强制执法的时候，地方政府不能自行组织执行拆除，合规的执法主体是人民法院，否则可能涉嫌行政违法，应依法赔偿权利人的损失。

南方周末记者了解到，对叶县修建高速公路征地补偿不满的，不止贾柯一家，不满因素多为执法部门的执法方式和补偿标准。

贾柯家的八亩果树是经济林还是零星果树，应该按照何种标准补偿，是双方长期未能达成共识的争议焦点。

任店镇政府文件显示，其征地补偿的依据为平政〔2017〕33号《关于印发平顶山市征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（以下简称“33号文”），该文件附件里明确了各类林木的补偿标准。

贾柯介绍，当地政府因果园系耕地上种植，按照33号文中零星果树的标准进行补偿，具体金额为18万余元；而贾柯认为，应该按照经济林的标准补偿。“为了这个果园，苦心经营多年，至今背负一百多万元外债没有还清，不能接受这个价格。”

2024年5月7日，贾柯就33号文的合法性向河南省相关部门申请审查。7月19日，河南省司法厅答复称，33号文中关于“在土地规划中用途确定为林地的，其中果树类和林木类中属于经济林的，补偿标准严格按照《河南省林业厅关于调整国家建设征收占用土地上经济林补偿标准有关问题的通知》（豫林经[2017]2号）”的规定，随着豫林经[2017]2号文件在2020年废止，已经失效。

河南省司法厅答复中提到，替代上述条款的政策依据为《关于征收农用地区片经济林补偿标准有关问题的通知》(豫林经[2020]167号)。不过，南方周末记者查询发现，豫林经[2020]167号文件主要是更新征地补偿标准，并未涉及经济林的认定。

河南省司法厅答复函。（受访者供图 / 图）

如何认定经济林，在规范和实践中，都存在广泛争议。如果按照33号文的规定，经济林认定标准为“在土地利用总体规划中土地用途确定为林地的，其中果树类和林木类中属于经济林的”。这意味着，经济林的认定前提是，土地规划用途是林地。

网传盖有叶县自然资源局地类审核专用章的资料显示，依据2010年第二次国土变更调查现状图，贾柯果园所在地地类为耕地；依据2020年第三次国土变更调查现状图，前述土地被标记为果园。贾柯出具的土地属性标记与后者相符。

“农业用地分为耕地、林地、果园等，33号文只把在林地种植的果树认定为经济林是不全面的，而且这条规定已经废除。虽然关于经济林的标准说法不一，且不同地方差别很大，只要达到一定的规模和密度，农用地上种植的果树大多可以被认定为经济林。”平顶山某县林业局工作人员告诉南方周末记者。

在河南省林业局面向群众的咨询答复中，确实多次把农民在农业用地上种植的果树明确答复为经济林，其中包括耕地上种植的。亦有司法判例中，将这类情况按照经济林补偿。

除地方规范文件外，原国家林业局发布的《退耕还林工程生态林与经济林认定标准》曾明确经济林的认定标准，但该规定的适用前提是退耕还林工程；森林法中亦未明确经济林的认定标准，具体认定也要依据地方职能部门记录。实践中常因此发生争议。

比如，2021年河南的一份司法裁判文书显示，在一起征地纠纷中，基于保护耕地的立场，河南高院曾对于舞钢市杨庄乡村民请求判定其耕地上种植猕猴桃依经济林标准给予补偿的上诉予以驳回。

对于果园被认定为零星果树，贾柯称自家梨树处在6到25年的盛果期，按照33号文规定，盛果期的零星果树每亩平均不超过70株。“我们每亩有梨树100株左右，肯定超过70株。”

“森林法中规定的零星林木，主要是指农村居民在自留地和房前屋后个人所有的、数量较少且不成片的树木，一般是指小于1亩面积的。这家（贾柯的果园）不管是种植面积还是种植密度，都不属于零星林木的范围了。” 上述林业局工作人员说。

双方僵持不下时，曾借助过第三方评估。贾柯介绍，2023年11月，其按照任店镇党委要求，曾委托评估企业对标的果园价格进行评估，该公司口头告知估值约三百万元，但叶县政府官员不同意按照此价格补偿。

贾柯回忆，4月2日果园被拆当日，任店镇相关负责人曾经对其家人承诺，给予一百万元经济补偿，但果园拆除后的双方沟通中，镇政府未兑现该承诺，仍坚持18万余元的方案。

2024年9月21日至22日，南方周末记者多次以电话和短信的方式联系任店镇相关负责人，就上述信息进行核验，至本文发稿时，未获回应。

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